“일본 여성을 지키시오. 아랫사람에게 맡기지 말고 당신이 직접 나서도록 하시오.” 1945년 8월 17일, 패전 이후 구성된 히가시쿠니노미야 내각의 첫 각의(閣議) 직후, 국무대신 고노에 후미마로 공작이 경시총감에게 지시했다. 이튿날 경시청 보안과장은 도쿄 요리점 조합장들을 불러 “연합군 장병을 ‘위안’하기 위한 각종 시설을 설치하기로 각의에서 결정했다”며 협조를 요청했다. 8월 23일, 도쿄도 산하 접객업 7개 단체 주도로 ‘특수위안시설협회’(RAA)가 설립되었다. 5000만엔의 대출을 주선한 대장성은 민간에서도 비슷한 금액을 갹출할 것을 당부했다. 훗날 총리대신에 오르는 대장성 관료 이케다 하야토는 “일본 여성의 정조를 지키는 데 1억엔이면 싼 것”이라 말했다. RAA는 도쿄도에 43개 시설(위안소 14곳, 카바레 9곳, 기타 병원, 여관 등)을 설치했다. 미군이 주둔한 20개 도시에도 비슷한 시설이 설치되었다.